Steden aan het werk

Hoewel de grote lijnen van het werkgelegenheidsbeleid steeds vaker op Europees niveau worden uitgetekend, wordt bij de uitvoering ervan steeds meer aandacht besteed aan initiatieven op het lokale niveau, d.w.z. gemeenten en steden.

In eerdere publicaties van het Steunpunt WAV werd de arbeidsmarkt reeds uitvoerig bestudeerd op provinciaal, subregionaal (STC) en lokaal (gemeentelijk) niveau (Steunpunt WAV en Stuurgroep Strategisch Arbeidsmarktonderzoek, Jaarboek over de Arbeidsmarkt in de Provincies).

In dit deel van de Jaarreeks, staan de Vlaamse centrumsteden centraal.1 Het arbeidsmarktbeleid in steden wordt binnen dit rapport vanuit twee invalshoeken bestudeerd: wat zijn de basiskenmerken van een arbeidsmarkt binnen een stedelijke context (= cijfermatig) en hoe geven steden vorm en inhoud aan een arbeidsmarktbeleid (= beleidsmatig).

Cijfermatig

Nagaan hoe arbeidsmarkten evolueren binnen een stedelijke context is niet eenvoudig, omwille van de diversiteit van het bronnenmateriaal. Bovendien werd in dit rapport ervoor geopteerd twee specifieke invalshoeken te gebruiken, m.n. de invalshoek ’stadsgewest’ en de invalshoek ’urbanisatiegraad’.

De invalshoek stadsgewest is ingegeven vanuit de idee dat deze notie het meest geschikt is om de interferentie aan te geven tussen een (centrum) stad en de omliggende randstedelijke gebieden. Veel inwoners uit randstedelijke gebieden komen immers naar de centrumstad om te komen werken. Deze interferentie kan het best in beeld gebracht door werkgelegenheid en werkzaamheid vanuit die ruimtelijke notie ’stadsgewest’ in te vullen. Hanteren we deze notie, dan kan de Vlaamse arbeidsmarkt ruimtelijk ingedeeld in een ’Brusselse arbeidsmarkt’, middelgrote arbeidsmarkten rond Antwerpen en Gent en kleinere arbeidsmarktzones rond Hasselt/Genk, Kortrijk, Brugge, Oostende, Sint-Niklaas, Mechelen en Leuven.

Dit impliceert tevens dat het sociaal-economisch beleid van centrumsteden rekening moet houden met deze gegevenheid, een vraagstimulerend beleid dat ondernemerschap en uitbreiding van bedrijven centraal stelt moet dan ook uitgaan van die notie ’stadsgewest’ en niet ophouden bij de grenzen van de eigen centrumstad/gemeente.

De notie stadsgewest is geen unidimensioneel begrip, het kan onderverdeeld in drie deeldimensies: agglomeratie, banlieue en forensenwoonzones. Aan de hand van cijfermateriaal wordt in hoofdstuk 2 aangetoond dat de sectorale werkgelegenheid gedifferentieerd aanwezig is in agglomeraties, banlieues en forensenwoonzones. Aan de hand van het voorbeeld van de nieuwe economische bedrijvigheid bij uitstek, de ICT, wordt aangetoond dat een specifieke sectorale activiteit zich gedifferentieerd spreidt over deze deeldimensies van een stadsgewest. Een ruimtelijk structuur en investeringsbeleid moet dus per definitie met deze differentiatie rekening houden.

Een tweede invalshoek om de (evoluties van de) arbeidsmarkt in steden in kaart te brengen is uitgaan van de notie urbanisatiegraad. Deze notie laat toe een gedifferentieerde kijk te krijgen op verschillen in werkzaamheid en werkloosheid binnen de deeldimensies van een stadsgewest (agglomeraties, banlieues en forensenwoonzones). De analyses in hoofdstuk 3, gebaseerd op de notie urbanisatiegraad, verklaren niet alleen een deel van deze verschillen, maar ook de verschillen in werkloosheid tussen de gewesten: in Wallonië vormt het al of niet geürbaniseerd karakter van een gebied een risicofactor, in het dichtbevolkte Vlaanderen speelt dit niet sterk mee, tenzij indirect. In sterk geürbaniseerde gebieden wonen immers meer groepen met risicokenmerken, zoals jongeren, laaggeschoolden en migranten. De concentratie in deze gebieden van deze groepen rechtvaardigt de noodzaak aan een eigen stedelijk arbeidsmarktbeleid.

Uit de analyse blijken de steden een eigen patroon te vertonen zowel voor het arbeidsaanbod als voor de arbeidsvraag.

• De steden fungeren als bassin voor de bredere omliggende regio. Een wetmatigheid bij de cijfers voor de Vlaamse centrumsteden is dat het aantal beschikbare jobs het aantal werkenden duidelijk overtreft. Voor de stadsgewesten liggen de cijfers voor het aantal jobs en het aantal werkende inwoners veel dichter bij elkaar. In de tweede helft van de jaren ’90 hebben de centrumsteden hun centrumfunctie op het gebied van werken nog versterkt.
• Niet alle Vlaamse centrumsteden hebben eenzelfde stadsregionale functie. Bijna één op vijf van alle jobs zijn gesitueerd in de twee Vlaamse ’grootsteden’ Antwerpen en Gent. Slechts in twee centrumsteden blijft de aangroei van jobs achter op de aangroei van werkende stadsbewoners (Oostende en Kortrijk).
• De twee grootsteden Antwerpen en Gent kampen met een specifiek stedelijke arbeidsmarktparadox: ook al is het aantal jobs relatief hoger, toch blijft in deze steden (samen met Genk en Oostende) de werkloosheidsgraad het hoogst, en de werkzaamheidsgraad het laagst. Ook het werkloosheidsprofiel verschilt door de aanwezigheid van meer laaggeschoolden en niet-Europese migranten. Een eerste verklaring ligt bij de leeftijdsspecifieke stadsvlucht, gepaard met een toenemende pendel ten gevolge van de stijgende mobiliteit.
• Een tweede, en meer fundamentele verklaring voor de ’scheve’ positie waarin (groot)steden verkeren ligt bij de transformatie in de arbeidsvraag. Stedelijke agglomeraties kennen een sterke aangroei van de commerciële diensten en de social profit: 59 000 jobs van de 104 000 bijkomende jobs in de tertiaire en quartaire sectoren voor de jaren 1997-1999 zijn jobs in de stedelijke agglomeraties (cijfers voor België). De jobaangroei in de tertiaire sector is vooral gesitueerd in de 5 grote stadsgewesten (Antwerpen, Brussel, Charleroi, Gent, Luik). In de ICT-sectoren zorgen in het bijzonder Brussel en Antwerpen voor twee derde van de banengroei. De transformatie van een industriële naar een post-industriële economie is dus omvangrijker in de grote steden.

Beleidsmatig

Aan vier centrumsteden is gevraagd om hun werkgelegenheidsbeleid toe te lichten. Dirk Diels (Antwerpen), Francine Quanten (Genk), Marianne Tempels (Gent) en Patrick Bonny (Oostende) beschrijven de krachtlijnen van een hedendaags, activerend werkgelegenheidsbeleid in hun stad. Elke auteur uit de stedelijke beleidswereld geeft in een kort bestek een toelichting bij de eigen probleemanalyse, bespreekt het beleidskader en de uitwerking ervan, gevolgd door de institutionele omkadering, om af te sluiten met persoonlijke bedenkingen.

Werkgelegenheidsbeleid is van recente datum

Uit de stedelijke bijdragen valt vooreerst op dat de ontwikkelde beleidslijnen en strategieën inzake werkgelegenheid en arbeidsmarkt van recente datum zijn. In Antwerpen was er bij de stedelijke overheid voor 1998 nog geen spoor van een aanspreekpunt voor werkgelegenheid. Ook in Gent dateert de strategische aanpak van ’Gent, Stad in Werking’ van 1998; voordien was er al wel een Lokaal Werkgelegenheidsbureau actief. De stad Oostende treedt voor het eerst naar voor als ’Werkende Stad aan Zee’ met een weliswaar nog eenzijdig economisch gerichte beleidsnota voor een industriële toekomst voor de stad. Alleen Genk fungeert als een vroege voorloper, een gevolg van de reconversiedynamiek die eind jaren ’80 vorm kreeg voor de mijnstreek.

De steden Genk en Oostende hebben met elkaar gemeen dat ze beide aan een actieve werkgelegenheidsstrategie zijn beginnen werken vanuit de noodzaak tot economische reconversie: in Genk met de sluiting van de steenkoolmijnen, in Oostende ten gevolge van de sterke terugval of achterstand in de (met de haven gelieerde) industriële bedrijvigheid. Oostende begint nu aan een opgang waar Genk ruim 10 jaar eerder voor stond. Opvallend is wel dat in de bijdrage van Oostende de sociale component van de reconversie - de opvang van de sociale gevolgen van sectorale verschuivingen en bedrijfssluitingen via een actief arbeidsmarktbeleid - nog onderbelicht blijft. De Oostendse aanpak maakt weliswaar melding van alle instrumenten waar de stad en andere actoren gebruik van kùnnen maken: de lokale werkwinkel, PWA, nieuwe diensten werkgelegenheid, het SIF, de OCMW-instrumenten, sociale economiebedrijven, een regionale incubator voor de sociale economie,… Maar wat minder blijkt is de eigen rolinvulling die de stad vanuit die mandaten of opdrachten er wil aan geven. In dat opzicht wijkt de Oostendse benadering af van de drie andere: er is wel sprake van werkgelegenheidsdoelen, maar die zijn nog niet gerelateerd aan de doelen die met de typische arbeidsmarktinstrumenten worden beoogd. Oostende bevindt zich bij de opbouw van een bottom-up strategie dan ook nog in vroege fase.

Integraal beleid

Andere krachtlijnen die opvallen bij het doornemen van de beleidsvisies van deze centrumsteden zijn, dat ze:

• een beleid voor de volledige stad voeren, in plaats van een loutere focus op buurtontwikkelingsstrategieën als benadering om tot structurele oplossingen te komen;
• een intersectoraal beleid voeren, waarbij werkgelegenheid wordt ingebed in een ruimtelijk en economisch structuurbeleid;
• een werkgelegenheidsbeleid voeren via het versterken van de economische
• structuur (bv. social return, werkgelegenheidseffectenrapportage, bepaalde sectoren, starters).

Verder blijkt een grotere marktoriëntatie bij een aantal instrumenten voor het inschakelingsbeleid van doelgroepen (o.m. ’sociale economie’) en het extensief benutten van de andere beleidsvelden voor de tewerkstelling van doelgroepen (bv. huisvesting, milieu, transport). De steden nemen een centrale rol waar op het vlak van een coördinatiebeleid voor bepaalde domeinen (bv. instrumenten voor additionele werkgelegenheidscreatie, voorzieningen voor basisdienstverlening), in relatie tot andere overheidsinstellingen (arbeidsvoorziening, uitkeringsinstellingen) en de NGO-sector. Tevens zoeken ze naar nieuwe en soepeler organisatievormen voor de ontwikkeling en uitvoering van beleid (o.m. publiek-private samenwerking).

Gedifferentieerde beleidsaanpak nodig

Uit de verschillende stedelijke bijdragen komen heel specifieke probleemtypes tot uiting ten gevolge van de toenemende heterogeniteit in de aanbod- en vraagzijde op de arbeidsmarkt. Dat vergt differentiatie in beleid, wat kan worden scherpgesteld aan de hand van facetten van zowel de aanbodzijde als de vraagzijde.

Een vanuit maatschappelijk oogpunt uiterst gevoelig facet aan de aanbodzijde is de problematiek van de doelgroep. Steden worden geconfronteerd met een grote ’structurele’ arbeidsreserve, die niet makkelijk naar reguliere banen kan worden geleid. Een deel van de cliëntengroep vereist heel wat voorafgaande inspanningen vooraleer de consulent en de cliënt aan matching met een vacature toekomen. Die interventie wordt (in het werkveld van o.m. VDAB en derden) het ’arbeidsmarktrijp maken’ genoemd, maar dat begrip is nog te unidimensionaal arbeidsintegratiegericht. Door de sterk toegenomen heterogeniteit van de doelgroep duikt ook steeds meer de noodzaak op van alternatieven voor de zogenoemde ’restgroep’ (via vrijwilligerswerk, arbeidszorgprojecten, PWA-activiteiten, e.d.). Daardoor wordt de differentiatie in beleid ruimer - in deze context maakt het beeld opgang van de integratieladder. Door de meervoudige problematiek van medische, sociale en financiële problemen is vaak ’integraal case-management’ nodig. Zo kunnen schuldhulpverleningstrajecten of inburgeringstrajecten best worden gekoppeld aan trajectplannen naar werk. Daarbij spelen niet alleen arbeidsmarktinstanties, maar ook welzijnsinstanties een sleutelrol.

Ook aan de kant van de arbeidsvraag merken we dat standaardmodellen niet goed werken om de sterk gedifferentieerde vraag te voldoen. Zo ontwikkelen de steden eigen diensten om vacatures sneller en beter in te vullen, worden sectorale trajecten georganiseerd, e.d.m. Antwerpen werkt aan het ’arbeidsmarktbewust maken van werkgevers’ via bedrijfsconsulenten, Gent heeft een Jobserver opgezet, in Genk worden sectorale trajecten op de rails gezet, Oostende wil investeren in een netwerk tussen sociale economiebedrijven en reguliere bedrijven.

Uiteindelijk moet er wel een instantie zijn die de verbindingen maakt. Hier liggen mogelijkheden voor de stedelijke overheid. De stedelijke overheden zullen deze regietaak een eigen inkleuring moeten geven, want de problemen die zich zowel aan de aanbodzijde (de omvangrijke en sterk heterogene doelgroep van moeilijker bemiddelbare werkzoekenden) als aan de vraagzijde binnen een stedelijke context stellen vragen maatwerk.

Ander stedelijk beleid vraagt ander centraal beleid

De noodzaak voor steden om een eigen arbeidsmarktbeleid te ontwikkelen, stelt niet alleen nieuwe eisen aan de stedelijke beleidsorganisatie, maar ook aan de opstelling van de centrale beleidsinstanties.

Het centrale werkgelegenheids- en arbeidsmarktbeleid ten aanzien van de steden leunt te veel aan bij het doorsnee lokale bestuur. In de plaats daarvan zou het beter zijn te investeren in de trekkersrol van de centrumsteden: daar is de kritische massa aanwezig (schaal, ideeën, middelen, deskundigheid, maatschappelijk draagvlak, middenveld, sectoroverleg) om arbeidsvraag en arbeidsaanbod in vernieuwde combinaties samen te brengen. In de Vlaamse en Belgische context, met een sterk verstedelijkt patroon en weinig uitschieters van vergelijkbare grootsteden, is dit een heikel punt. Als de stad daartoe niet de middelen en bevoegdheden heeft, wordt soms vaak nodeloos veel tijd verloren. De oplossing voor de steden is om af te stappen van een centraal beleid via de vele subsidieprogramma’s en -regelingen. In de plaats daarvan komt er een stedelijk werkfonds, waarin de middelen worden samengebracht en waarbij de stad op basis van een resultaatsverbintenis een grote flexibiliteit krijgt voor de besteding ervan. Alleen dan kan een eigenstandig stedelijk werkgelegenheidsbeleid kansen krijgen.

1 Het gaat hier om de 13 centrumsteden van het Vlaams Gewest m.n. Brugge, Kortrijk, Oostende, Roeselare, Aalst, Gent, Sint-Niklaas, Antwerpen, Mechelen, Turnhout, Genk, Hasselt en Leuven.